佛蘭肯斯坦夢魘---淺析行政命令的國會監督

佛蘭肯斯坦夢魘 --- 淺析行政命令的國會監督

新北市醫師公會理事 趙堅之夏蟲語冰錄（ 2 ）

人類若是天使，就不需要任何政府的統治。而如果是由天使來統治人類，也不需要對政府有任何外在的或內在的控制了 --- 聯邦論， james madiso n 。

一本文緣起 ---

1. 全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法於 99 年 9 月 15 日 修正第四條、第 5 條、第 6 條公佈實施，其中第 5 條：申請特約之機構或其負責醫事人員有下列情事之ㄧ者， 十年內 不予特約：…。造成同業議論紛紛，皆曰嚴苛；但要如何應對？還是要「莫聽穿林打葉聲，何妨哀嘆且徐行？」

2. 2009 年某一產業工會，亦因主管機關訂定嚴苛的行政命令，造成產業的困擾與擔憂；但他們積極奮起，努力爭取憲法賦予的權益；值得本公會學習。

二 行政命令 ------ 佛蘭肯斯坦夢魘？

依我國憲法第六十二條之規定，立法權固專屬立法院，然實際上立法院也常於法律中授權行政機關訂定具有規範性質之行政命令 。行政命令與法律一樣，均是針對未來不特定事件所制訂，對一般人民有拘束力之規範，故行政命令又稱法規命令，可說是一種實質意義之法律，其性質及拘束力與立法院所制定之所謂國會法律並無不同；唯一不同者，僅在於制定機關有別而已。按國會之所以以授權方式，將部分法規制定權，移轉給行政機關行使，一般而言乃係基於下述多方面之考慮：首先，國會議員囿於專業知識之欠缺，對於某些較具專業性、技術性問題之認識，不若行政機關透徹與熟悉；其次，基於時間因素之考慮，通常國會僅於法律中做原則性之規定，至於枝節性、細節性之問題則委諸行政機關訂定；再者，行政命令之訂定不若法律制定，須經三讀程序般之繁複，較能爭取時效，俾對變遷不已之社會生活環境做迅速之反應或適應；最後，行政機關較立法者更熟悉地方上之特殊需要，授權行政機關以命令因應之，較能收因地制宜之效。準此，行政命令之產生可說是情勢使然，很難避免，舉世各國幾無例外，無怪乎若翻閱各國法規彙篇，均可發現行政命令之篇幅幾乎有凌駕法律之勢，由此可見現代國民不僅必須守法－「與法律共同生活」，也必須遵守數量龐大之行政命令，「與命令共同生活」，行政命令對人民權利義務之影響實不可謂不鉅。

行政命令之存在，固有其事實上之必然性與必要性，然不免令人產生是否與權力分立原則牴觸之疑慮。蓋根據此一憲法原則，唯立法機關有權制定法律以規範人民之權利義務，行政機關僅負責執行與適用，不應有取代立法者之地位訂定具實質法律性質之行政命令之權。為免遭受此違憲之指摘，立法者乃被要求不得空白授權，負有於授權母法中對授權之目的、內容與範圍，自為明確規定之義務，俾對行政命令之內容施以一定之控制，以免造成尾大不掉之危險後果。

然，縱使立法者已於授權母法中履踐授權明確性之要求，仍不能保證行政機關所訂定之命令不會有牴觸母法情事發生。在牴觸之場合，固有司法機關負責把關，就命令是否違法加以事後審查，但司法權之發動僅具被動性格，囿於不告不理之原則，尚不能就命令是否違法主動審查。再者，立法者發現命令違法後，固可重行立法，廢止授權或變更命令之內容，使原命令因牴觸上位階之法律而歸無效，不再適用，然立法程序過於遲緩，常有緩不濟急之弊。因此，行政機關根據國會之授權所訂之命令有無違反母法，不可避免成為中外不少國會議員之「佛蘭肯斯坦夢魘（ 1818 年 shelley 小說中之主角，在夢中被自己創造的怪物吞噬，現喻為自己被自己的創造物毀滅）」，擔心一旦授權後，行政命令將有如脫繮之馬，逸出立法者之控制，甚至回過頭來「踐踏」法律。基於上述考慮，除了在授權母法中明定授權之目的、內容與範圍外，立法者於 1999 年 1 月 12 日 制定了「立法院職權行使法」，更進一步有效監督、控制行政命令。

由於現行中央法規標準法第七條所稱之行政命令有二，一為基於法律授權所訂定之「授權命令」，另一為不須法律授權，各機關僅依其法定職權即可訂定之所謂「職權命令」，故討論國會對行政命令之監督，宜就兩者個別分論之。本文僅就此行政命令之監督實務淺述之，並非學術論文，又因篇幅關係將依多期分論，尚請醫界前輩見諒。

三 立法院對行政命令的監督—權力分立原則

「國家若不保障人民的權利，並沒有採用權力分立的制度，可以視為沒有憲法。」 ------ 法國人權宣言第 16 條， 1798 年。

我國 權力分立原則的憲法地位：司法院大法官於釋字第 499 號解釋之解釋文明白指出：「憲法條文中，諸如：第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務。」這使權力分立原則享有憲法基本原則之地位，甚至構成修憲之界限。

司法院釋字第 613 號解釋： 蓋作為憲法基本原則之一之權力分立原則，其意義不僅在於權力之區分，將所有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均較適當之國家機關擔當履行，以使國家決定更能有效達到正確之境地，要義在於權力之制衡，即權力之相互牽制與抑制，以避免權力因無限制之濫用，而致侵害人民自由權利。惟權力之相互制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明文規定外，亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙（釋字第五八五號解釋參照）或導致責任政治遭受破壞（釋字第三九一號解釋參照），例如剝奪其他憲法機關為履行憲法賦予之任務所必要之基礎人事與預算；或剝奪憲法所賦予其他國家機關之核心任務；或逕行取而代之，而使機關彼此間權力關係失衡等等情形是。

是故為強化對行政命令的監督，立法院制定通過立法院職權行使法，於第十章（第 61 條至 63 條）對於行政命令的監督有法律依據內容如下：

第六十條： 各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。出席委員對於前項命令，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，如有十五人以上連署或附議，即交付有關委員會審查。

第六十一條 ： 各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查。但有特殊情形者，得經院會同意後展延；展延以一次為限。前項期間，應扣除修會期日。

第六十二條： 行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。 前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查。 第一項經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於二個月內更正或廢止；逾期未更正或廢止者，該命令失效。

第六十三條： 各委員會審查行政命令，本章未規定者，得準用法律案之審查規定。

依上開規定，行政命令無論是依法律授權或依法定職權所定，均應送立法院「審查」，立法院對其保有廢棄請求權，故行政命令已非如過去單純送置立法院「備查」，而是採「廢棄請求權保留」的監督模式。行政程序法依權力來源之不同將行政命令分為「法規命令」及「行政規則」二種，分述如下：

一、法規命令：

依行政程序法第一百五十條規定：

「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。

法規命令隻內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」

法律保留原則適用之範圍，在各國原有廣狹之不同。我國中央法規標準法第五條（尤其第一項第二款）之規定，就其文字觀之，可為最寬泛之解釋，不獨「干預或侵害行政」，抑且「授益行政」皆需有法律之授權，始得為之。

本法對「法規命令」之定義，亦僅指基於法律授權訂定之命令，即「授權命令」而已，似乎不管授益行政或干預行政均須有法律保留之適用。

再者，法律授權以法規命令限制人民之權利或課人民以義務或規定其他重要事項者，依司法院釋字第三一三號、第三六七號、第三八 0 號、第三九 0 號、及第三九四號等解釋，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，其授權之目的、內容及範圍非具體明確者，應檢討修正。

此外，法律概括授權訂定之施行細則，僅得於符合立法意旨，且未逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍內，就執行法律有關之細節性、技術性事項加以規定，其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。

另有關法規命令中之「授權再授權」情形，德國基本法第八十條明定，行政命令不得再授權訂定行政命令，我國法制上無此規定，因此「授權再授權」的情形也所在多有，是否得宜，應審慎考量。例如，專門職業及技術人員考試法第二十三條規定，「本法施行細則，由考試院定之。」該法施行細則在其第九條規定：「各種考試除另有規定者外，以考試總成績滿六十分為及格（第一項）。前項及格標準如認有變更之必要時，應經典（主）試委員會決議之（第二項）。考試總成績計算規則另定之（第三項）。」上述施行細則第九條第三項即係「授權再授權」的情形。

四、 國會對行政命令之監督模式

權力使人腐化，絕對的權力，絕對的腐化－英˙ acton 爵士

大陸法系之德國國會對行政命令之監督模式，依控制效力之強弱依序可分為「同意權之保留」、「廢棄請求權之保留」、「國會聽證權之保留」以及「單純送置義務之課負」四者。而我國依現行立法院職權行使法第六十條、第六十一條及第六十二條之規定，行政命令無論是依法律授權或依法定職權所定，均應送立法院「審查」，立法院對其保有廢棄請求權，而先前我國中央法規標準法第七條暨修訂前之立法院議事規則第八條所規定之監督模式，則屬「單純送置義務之課負」。茲將德國國會對行政命令之監督模式敘述如後：

（一）同意權之保留：

控制效力最強者乃同意權之保留，指立法者於授權母法中規定行政機關依本授權法之授權所訂定之行政命令應送置國會，俟國會同意後始得公布或生效。其目的主要在延遲命令之生效，使國會之事前同意，成為命令生效之前提要件，確保國會對命令內容之控制。若行政機關不尊重國會保留之同意權，或不履行送置義務，或不待國會之決議縱經國會之否決，仍強行公布命令，該命令亦因牴觸授權母法而無效，蓋法律（即授權母法）即已為命令之生效預設一定之程序要件，若要件不備，所公布之命令自係自始不生效力，不僅適用法規機關不得加以適用，人民亦無遵守之義務，故此監督模式性質上可說是一種「預防監督」，亦可稱為國會對命令內容之「事前協力」。

在我國立法院，為確保其對命令內容的控制，於部分法律中設有若干「同意權保留」的規定，例如：

1. 台灣地區與大陸地區人民關係條例第九十五條：「主管機關實施台灣地區與大陸地區直接通商、通航及大陸地區人民進入台灣地區工作前，應經立法院決議；立法院如於會期內一個月未為決議，視為同意。」

2. 貿易法第五條；「基於國家安全之目的，主管機關得會同有關機關報請行政院核定禁止或管制與特定國家或地區之貿易。但應於發布之日起一個月內送請立法院追認。」貿易法第七條第三項；「對外貿易談判所簽署之協定或協議，除屬行政裁量權者外，應報請行政院核轉立法院議決。」

3. 公益彩券發行條例第二十條：「公益彩券發行後，若有影響社會安寧或善良風俗之重大情事者，經主管機關函送立法院同意後，得停止其繼續發行。」

4. 政府採購法第一百零四條第二項：「前項採購之適用範圍及其處理辦法，由主管機關會同國防部定之，並送立法院審議。」

前述依此等授權規定所訂定的行政命令，若未經立法院的議決同意而發布者，即不生效力，從而須先送請立法院審議通過後，始得發布。

（二）廢棄請求權之保留：

廢棄請求權之保留指立法者於授權母法中規定，行政機關有義務將依本授權法之授權所訂定之行政命令於公布後送置國會審查，國會保留嗣後請求行政機關廢棄命令之權。準此，行政機關訂定命令後可即行公布，使命令先行生效。然國會嗣後審查之結果若認為命令違法，經（單純）決議通過，得要求行政機關廢棄命令，該決議性質上雖僅為單純決議，然因有法律，即授權母法之依據，故對行政機關仍具有法律拘束效力，換言之，行政機關負有遵循決議廢棄命令之法律上義務。由此可見此一監督模式與前述同意權之保留明顯有別，其性質係屬「鎮壓監督」類型，亦可稱為國會對命令內容之「事後協力」。

由於國會保留具法律拘束效力之廢棄請求權，對命令效力之存續確實擁有「潛在」破壞力，因此，若國會就送置之命令遲不審議，而廢棄請求權之行使又無時間限制，任命令效力之是否存續時刻處於不確定狀態，勢必對法安定性造成嚴重之危害。有鑒於此，國會通常亦於授權母法中自訂期限，若期限屆至，國會仍未有廢棄命令請求，該請求權即從此消滅，嗣後不得再提起。

（三）國會聽證權之保留：

國會聽證權之保留指立法者於授權母法中規定，行政機關依本授權法之授權所訂定之行政命令，非先經國會聽證之程序不得公布。值得注意者，國會於聽證程序所表示之意見僅具建議性質，若行政機關仍堅持己意，不配合國會之意思修正，命令依然於公布後生效，國會僅能嗣後以單純決議或藉質詢權之行使對行政部門施加政治壓力，或者以具法律拘束效力但較為繁複之立法決議方式廢止授權或直接變更命令之內容。惟此監督模式於第二次世界大戰後已罕見。

（四）單純送置義務之課負：

單純送置義務之課負係所有監督模式中控制效力最弱者，意指立法者授權母法中規定，行政機關有義務將依本授權法所訂定之行政命令送置國會審查，至於先公布後送置，或以送置為命令之生效要件，聽任立法者之決定。就行政機關負有送置之法律上義務言之，此一監督模式與前述廢棄請求權之保留同，差別僅在此處之授權母法未對違抗法命令之因應措施有所明定，因此，若國會審查發現命令違法，而以單純決議通知行政機關變更或廢棄，該決議將因缺乏法律依據而對行政機關不能產生法律拘束效力，其情形與我國中央法規標準法第七條暨修正前之立法院議事規則第八條兩者合併適用所產生效力並無兩樣。當然，立法者亦可重行以立法決議方式廢止授權或直接變更命令之內容，此一應變措施效力較強，是其優點，然決議須經三讀通過，並請總統公布，程序較繁，是其缺點。

五 現行我國國會對行政命令之審查程序

當立法權與執行權集中在同一人或同一群執政官時，自由便不復存在 ----- 孟德斯鳩

茲依立法院職權行使法第六十條至第六十二條所規定，將立法院對行政命令之審查程序，就提送、審查及處理分述如下：

（ A ）提送

依中央法規標準法第七條及立法院職權行使法第六十條第一項之規定，行政機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應於發布後即送立法院；該命令送達立法院後，提報立法院會議。

行政機關依中央法規標準法第七條規定送請立法院備查之行政命令，如經修正，應附具新舊條文對照表及修正理由，其廢止者，則應檢附原條文。行政命令送至立法院由程序委員會按其組織規程第五條規定，編列於議事日程報告事項而交付有關委員；程序委員會不得將行政命令編列議程時逕行建議交付審查，應由院會決定是否交付有關委員會審查；其交付有關委員會審查，係依立法院職權行使法第六十條第二項之規定，由出席委員對於該項命令，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，經三十人以上連署或附議，即予交付。換言之，行政命令提報院會，如未經決定交付審查，即送有關委員會予以備查。

（ B ）審查

行政機關送請立法院備查之行政命令，經立法院院會決定交付有關委員會審查。其交付方式，有交由依各委員會審查，亦有交付二個以上委員會聯席審查。如為聯席審查者，依立法院各委員會組織法第十四條及第十五條之規定，與法律案審查之方式相同，由主審委員會召集，並由其召集委員擔任主席。委員會審查行政命令，須就該命令有無違反、變更或牴觸法律，或應以法律規定之事項而以命令規定方面予以審查。依立法院職權行使法第六十一條之規定，各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查。但有特殊情形時，得經院會同意後展延；展延以一次為限。而前述期間，應扣除休會期日。

（ C ）處理

依立法院職權行使法第六十二條之規定：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之（第一項）。前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查（第二項）。第一項經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於二個月內更正或廢止；逾期未更正或廢止者，該命令失效（第三項）。」，行政命令經審查後，其處理結果約有下列三種情況：

1. 備查－行政命令逾期未完成審查或經審查後，如認為無違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令規定之情形，即准予備查。通常由委員會審查後，經由程序委員會編列議程報告事項予以備查。

2 、更正－行政命令經審查後，如認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令規定之情形，委員會應將具體情事作成審查報告提報院會討論，經決議後，通知原發布機關予以更正。

3 、廢止－行政命令經審查後，如認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令規定之情形，亦可議決通知原發布機關予以廢止。其程序如更正項所述一般。經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於二個月內更正或廢止；逾期未更正或廢止者，該命令失效。

六 拙見

如果沒有整株樹的默許，一片葉也不會枯黃－紀伯倫˙先知

立法院依「立法院職權行使法」擁有完整之審查權，惟自第四屆立法院開議以來，在實務上凡提出於立法院之行政命令，立法院程序委員會均將之列入議事日程向院會報告，其中並無幕僚對行政命令之妥當性等先行研究。故絕大多數之行政命令經報告後因無人表示異議而送有關委員會，此即意謂立法院默認該行政命令以准予備查。只有少數行政命令因有委員十五人以上之提議，才決定交付相關委員會審查，然因交付委員會審查之法案已堆積如山，無暇即時將行政命令審查排入議程而延誤時間，有關行政命令之審查幾乎均依該法第六十一條「各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月完成之；逾期未完成者，視為已經審查 ….. 」規定辦理，顯示立法委員空有尚方寶劍，卻對行政命令未加重視。準此，立法怠惰情形似宜改進，否則行政權趁虛坐大，行政命令凌駕法律，致辜負良法美意，能不慎思？

立法怠惰實影響吾等權益甚鉅，是故本公會實應自立法聽證程序不可缺席，以免喪失自身權益，更甚而立出不合時宜與民情的法律，屆時後悔悵惘又有何用，僅此文作為對醫界之鑑言，尚請指教是荷。

七 後記： 全聯會法規主委陳夢熊醫師已請託劉建良立委當面強烈建議行政官員注意正當法律程序已暫獲善意回應，筆者在此致意。

七 參考書目：

一、 李建良，＜行政命令與國會監督＞，＜臺灣本土法學＞，第 6 期， 89 年 1 月。

二、 許宗力，＜論國會對行政命令之監督＞，＜台大法學論叢＞， 17 卷 2 期， 77 年 6 月。

三、 羅傳賢，＜行政程序法論＞，初版，台北：五南， 89 年 9 月。

四、 蔡文斌，＜析論行政命令的國會監督＞，＜全國律師＞， 4 卷 2 期， 89 年 2 月。

五、 周萬來，＜立法院議事運作大要（講授大綱）＞。

六、 林水波，＜「緊急命令執行要點」送立院，建立合法性、權威性＞，＜聯合報＞， 88 年 10 月 20 日，十五版。

七、 許劍英，＜行政命令之審查程序及其問題＞，＜法學叢刊＞， 37 卷 3 期， 81 年 7 月

八、 廖永來，＜法律保留原則之貫徹－立法監督＞，＜立法院院聞＞， 22 卷 7 期， 83 年 7 月。

九、 蔡文斌，＜國會監督行政命令，何必躊躇＞，＜聯合報＞， 88 年 10 月 21 日 ，十五版。

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